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蘇政發(fā)〔2013〕1號 2013年1月31日
各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
黨的十八大明確把推進城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點之一，并要求推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。為貫徹落實黨的十八大精神，切實增強經(jīng)濟社會發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，又好又快推進“兩個率先”，現(xiàn)就我省扎實推進城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提出如下意見。
一、進一步深化認識，堅持把扎實推進城鎮(zhèn)化擺在突出位置
改革開放以來，我省先后經(jīng)歷以蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)驅(qū)動的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，以開發(fā)區(qū)建設和外向型經(jīng)濟驅(qū)動的大中城市加快發(fā)展，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為引領全面提升城鄉(xiāng)建設水平的不同發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要支撐和強勁動力。同時，也要清醒地看到，我省城市群、中心城市國際競爭力和區(qū)域影響力還不夠強，小城鎮(zhèn)集聚吸納功能亟需提升，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有待加強，基本公共服務均等化程度不高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未根本突破。扎實推進城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、不斷 釋放巨大內(nèi)需潛力的重大舉措，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關系的迫切需要。各地、各部門要從全局和戰(zhàn)略高度，準確把握城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，科學規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因地制宜、分類指導 ，完善機制、扎實推進，切實提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，努力走出一條以人為本、富有特色、健康協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。
二、發(fā)揮規(guī)劃引領作用，提升城市群和中心城市競爭力
（一）構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。加快實施省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，注重與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等的相互銜接，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群科學布局、合理分工、集約發(fā)展。強化城市群內(nèi)部功能互補和內(nèi)在聯(lián)系，引導大城市著力提高國際競爭力，增強中心城市綜合功能；發(fā)揮中小城市承接外部要素和對內(nèi)輻射帶動作用，繼續(xù)穩(wěn)妥開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，加強縣城、重點中心鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設，著力解決小城鎮(zhèn)生活集中和生產(chǎn)集約問題。蘇南地區(qū)要加快南京都市圈和寧鎮(zhèn)揚同城化建設，提高蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展水平，加強與上海的產(chǎn)業(yè)和空間資源互補，成為具有國際競爭力的長江三角洲城市群核心地帶。蘇中地區(qū)要深化沿江開發(fā)，加快沿江城市建設步伐，強化中心城市功能，實施江海聯(lián)動、跨江發(fā)展。蘇北地區(qū)要加快新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，實施沿海開發(fā)戰(zhàn)略，促進沿海城鎮(zhèn)軸和沿東隴海城鎮(zhèn)軸集聚發(fā)展，著力提升徐州都市圈核心城市綜合功能。
（二）提升中心城市綜合功能。推動城鎮(zhèn)化建設與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的緊密銜接，不斷強化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐和綜合服務功能。調(diào)整優(yōu)化區(qū)域中心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強輻射帶動力，使之成為發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、推進新型工業(yè)化的主要空間，加快信息化建設的樞紐節(jié)點和吸納就業(yè)、集聚人才、推動創(chuàng)新的重要基地。加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，提高單位用地產(chǎn)出效率，強化開發(fā)區(qū)綜合功能，有序推進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展。加快交通、水利、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、文化、人口計生、體育、公共安全、信息網(wǎng)絡等建設，推動文化傳承與創(chuàng)新，促進城市網(wǎng)絡化、智能化、個性化發(fā)展。
（三）優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)。按照“緊湊型城鎮(zhèn)、開敞型區(qū)域”的規(guī)劃格局，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)安全格局。按照規(guī)劃要求確定城鎮(zhèn)發(fā)展的增長邊界，蘇南地區(qū)城市要加強城市用地增量管理，鼓勵城市轉(zhuǎn)型升級和內(nèi)涵發(fā)展。蘇中、蘇北地區(qū)城市要集約用地，推動城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)緊湊建設。城市既有建成區(qū)要在改善人居環(huán)境質(zhì)量基礎上，綜合高效利用城市空間，促進城市空間從地上到地下、從平面到立體的轉(zhuǎn)型發(fā)展。有序?qū)⒖h級市和區(qū)政府駐地鎮(zhèn)改設為街道，逐步推進城市建成區(qū)范圍撤村建居工作，解決“城中鎮(zhèn)”和“城中村”問題。
三、完善鎮(zhèn)村功能布局，加大建設發(fā)展力度
（四）推進小城鎮(zhèn)差別化發(fā)展。堅持把小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的重要節(jié)點，分類引導、差別發(fā)展、擇優(yōu)培育。城市帶（軸）和都市圈地區(qū)的重點中心鎮(zhèn)及部分產(chǎn)業(yè)基礎好、規(guī)模大的小城鎮(zhèn)應主動承接大中城市輻射，加快發(fā)展成為建成區(qū)集聚10萬人以上的現(xiàn)代新型小城市。一般小城鎮(zhèn)要圍繞周邊居民生產(chǎn)生活需要，發(fā)展生活服務業(yè)，完善商貿(mào)網(wǎng)點布局，強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技推廣、就業(yè)技能培訓和農(nóng)副產(chǎn)品加工、流通等功能，提高教育、醫(yī)療等基本公共服務能力。加強創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設，依靠科技創(chuàng)新支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化。
（五）加強重點中心鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設。實施重點中心鎮(zhèn)培育計劃，制定支持政策措施，加大資金投入力度，重點培育一批區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟基礎好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮氖〖壷攸c中心鎮(zhèn)，創(chuàng)建一批“綜合規(guī)劃建設示范鎮(zhèn)”。深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，進一步擴權(quán)強鎮(zhèn)，增強集聚功能，吸納農(nóng)業(yè)人口就近、就地城鎮(zhèn)化，有效帶動周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。省級城鎮(zhèn)基礎設施建設引導資金加強對重點中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設的投入，重點中心鎮(zhèn)新增建設用地計劃由各地優(yōu)先給予保障；在重點中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的土地出讓金凈收益、城鎮(zhèn)基礎設施配套費等收入，除國家和省規(guī)定有明確用途外，全部用于鎮(zhèn)區(qū)建設發(fā)展。鼓勵具有特色產(chǎn)業(yè)、文化積淀、生態(tài)魅力的小城鎮(zhèn)個性化發(fā)展，建設一批工業(yè)商貿(mào)強鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)和生態(tài)宜居城鎮(zhèn)。
（六）提高規(guī)劃布點村莊建設水平。以改善農(nóng)村基本公共服務、增強鄉(xiāng)村特色為目標，優(yōu)化調(diào)整新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。在全面開展村莊環(huán)境整治和農(nóng)村環(huán)境連片整治試點基礎上，強化規(guī)劃布點村莊公共服務，吸引農(nóng)民自愿集中居住。新建農(nóng)民集中居住點要突出城鄉(xiāng)空間特色差異化，積極探索符合當代農(nóng)民需求、體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點的規(guī)劃建設模式。依托老村拓展建設的規(guī)劃布點村，要注重歷史文化傳承和建筑特色保護，延續(xù)原有的社會網(wǎng)絡和空間肌理。其他自然村莊重點圍繞村莊衛(wèi)生、河塘清潔、垃圾收運、飲用水安全、畜禽糞便和農(nóng)作物秸稈收貯利用等，加大環(huán)境整治力度。完善村莊環(huán)境管理機制，做到有長效制度、有管護隊伍、有資金保障，有效鞏固村莊環(huán)境整治成果。
四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，推進基本公共服務均等化
（七）推動基礎設施向農(nóng)村延伸。加強飲用水源地保護，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水力度，實施農(nóng)村飲水健康工程，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同水源、同管網(wǎng)、同水質(zhì)、同服務，2015年，集中式飲用水源地全面達標，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率提高到85%。大力推進建制鎮(zhèn)污水處理設施建設，同步配套污水收集管網(wǎng)，2015年，建制鎮(zhèn)污水處理設施覆蓋率達90%以上。繼續(xù)推進“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、市縣統(tǒng)一處理”的城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌處理模式，2015年，鎮(zhèn)村生活垃圾集中收運率達80%以上。
（八）健全城鄉(xiāng)一體公共服務體系。創(chuàng)新基本公共服務均等化體制機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。推進教育公平和義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、學前教育普及提高、職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展，進一步縮小城鄉(xiāng)差距、校際差距、區(qū)域差距，落實好外省來蘇和省內(nèi)異地務工就業(yè)人員隨遷子女升學的政策措施。全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，加強基層公共服務平臺建設，依法保障同工同酬，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。積極推進健康城鎮(zhèn)建設，合理規(guī)劃布局城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，構(gòu)建上下聯(lián)動、分工協(xié)作機制。建立健全公共文化、體育、人口計生服務體系，保障城鄉(xiāng)居民的基本服務需求。加快建立以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐、信息服務為輔助的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老服務體系。著力解決城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題，努力使常住人口全部享有基本公共服務。
（九）完善覆蓋城鄉(xiāng)的綜合交通運輸體系。區(qū)域要優(yōu)先發(fā)展集約高效的鐵路、城際軌道和水運方式，加快綜合樞紐建設，完善公路網(wǎng)絡，加強公路與城市道路銜接，全面提升綜合運輸能力。南京、蘇錫常、徐州都市圈要完善軌道交通網(wǎng)絡，加強交通體系整合，協(xié)調(diào)交通設施建設，加快交通一體化進程。城市要優(yōu)先發(fā)展公共交通，有序建設城市軌道交通，合理引導小汽車交通，推進公共停車場建設，新建公共建筑、住宅小區(qū)按標準配套停車位，加快構(gòu)建慢行交通網(wǎng)絡。農(nóng)村要圍繞發(fā)展鎮(zhèn)村公交實施公路提檔改善，加快規(guī)劃布點村莊道路建設，推進城鄉(xiāng)客運一體化，2015年，全省50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開通鎮(zhèn)村公交，其中，蘇錫常地區(qū)全覆蓋，寧鎮(zhèn)揚泰通地區(qū)達60%以上，蘇北地區(qū)達35%以上。
五、打造生態(tài)宜居環(huán)境，提升城鄉(xiāng)建設品質(zhì)
（十）持續(xù)改善人居環(huán)境。提高普通商品房綜合質(zhì)量，開發(fā)節(jié)能省地環(huán)保型住宅項目，加強成品裝修住房開發(fā)建設，實施住宅性能認定和產(chǎn)品認證制度，提高住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平。加快危舊房、棚戶區(qū)改造，有序推進老舊小區(qū)綜合整治，不斷提升物業(yè)管理服務水平。推進標準地名標志城鄉(xiāng)全覆蓋。以省人居環(huán)境獎和園林城市創(chuàng)建為抓手，推動公園免費開放，提高公園綠地覆蓋率，加強綠色健身步道建設，打造“10分鐘公園綠地便民服務圈”和“10分鐘體育健身圈”。落實城鄉(xiāng)環(huán)境空氣質(zhì)量限期達標規(guī)劃，加強對大氣復合污染的聯(lián)防聯(lián)控，努力提高空氣質(zhì)量。
（十一）加強市政公用設施建設。增強城市供水監(jiān)管能力，推廣實施106項飲用水衛(wèi)生標準，健全安全供水保障體系。完善城市河網(wǎng)水系，加強排水管網(wǎng)建設，推廣透水型道路、廣場，加快易淹、易澇片區(qū)改造，提升城市防汛排澇能力。加快城鎮(zhèn)污水處理和污泥無害化處理設施建設，提高污水收集處理率，推進控源截污和再生水利用。積極開展城市生活垃圾分類收集試點，完善餐廚廢棄物無害化處理設施，加快生活垃圾設施市、縣全覆蓋進程。提升城市應急防災能力，強化城市隧道、橋梁、燃氣等設施的安全運行監(jiān)管。
（十二）塑造城鄉(xiāng)特色風貌。加強大江、濱海、環(huán)太湖、江南水鄉(xiāng)、里下河水鄉(xiāng)、宜溧金高丘陵等風貌的保護與建設，編制實施區(qū)域風景旅游路規(guī)劃和城市空間特色體系規(guī)劃，整合串聯(lián)歷史地段、風景名勝、濱水地區(qū)等各類空間景觀資源。優(yōu)化完善歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護規(guī)劃，有效保護、合理利用歷史文化街區(qū)等各類歷史文化遺存。鼓勵城市規(guī)劃和建筑設計創(chuàng)新，延續(xù)城市文脈、彰顯城市特色，發(fā)展當代文化、增強文化活力，努力實現(xiàn)歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映、相得益彰。
（十三）積極創(chuàng)建綠色生態(tài)城鎮(zhèn)。把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過程，推進節(jié)能減排，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，切實提高綜合環(huán)境質(zhì)量。制定綠色建筑行動實施方案，做好良好生態(tài)創(chuàng)建和綠色建筑示范創(chuàng)建工作，推進節(jié)約型城鄉(xiāng)建設，形成一批“空間利用集約緊湊、綠色建筑節(jié)能示范引領、資源利用循環(huán)節(jié)約、交通結(jié)構(gòu)綠色高效”的綠色生態(tài)城區(qū)。大力開展資源節(jié)約和環(huán)境保護知識宣傳普及活動，在城鎮(zhèn)居民中積極推廣綠色生活方式和消費模式。
（十四）推進城市管理現(xiàn)代化。探索建立“大城管”格局，將城市管理向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)有序延伸。創(chuàng)新市容環(huán)衛(wèi)管理手段和機制，推進智能交通快速發(fā)展，提高城市管理信息化水平。開展智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）建設試點，制定信息平臺技術標準和評價考核指標，加強基礎設施信息共享與服務能力建設。強化社區(qū)管理，增強社區(qū)綜合服務功能。深入開展優(yōu)秀管理城市創(chuàng)建活動，加快實現(xiàn)城市管理的規(guī)范化、法制化和現(xiàn)代化，不斷提高人民群眾的滿意度。
六、深化體制機制改革，增強城鎮(zhèn)化發(fā)展動力
（十五）深化土地管理制度改革。堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極探索農(nóng)村宅基地和承包地流轉(zhuǎn)、退出機制，鼓勵各地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村或自然村為單位，以農(nóng)戶自愿為前提，開展農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)商品房工作。推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，集中連片開展土地整理，節(jié)余的用地指標優(yōu)先用于小城鎮(zhèn)建設。深入推進土地征收制度改革，完善征收程序和配套措施，切實提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活持續(xù)改善。創(chuàng)新城市土地價格形成機制和資源配置模式，構(gòu)建土地集約利用的激勵約束機制。
（十六）以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點深化戶籍制度改革。統(tǒng)籌考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，區(qū)別情況、積極作為，穩(wěn)妥有序推進戶籍制度改革，努力讓流動人口安居樂業(yè)、各得其所。在小城市和小城鎮(zhèn)，要以合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所為基本條件，進一步放開落戶限制；在大城市和中等城市，要盡快推開居住證制度，建立完善以就業(yè)年限、居住年限和城鎮(zhèn)社會保險參加年限為基準的積分制落戶政策；在特大城市，要在推進居住證制度的同時，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理劃分城市功能等措施，合理控制人口總規(guī)模，確保城市人口總數(shù)與資源環(huán)境承載能力相適應。加快戶籍制度配套改革，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
（十七）健全與人口流動相適應的住房保障制度。研究制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的住有所居相關政策，完善外來務工人員住房保障政策，建立健全以保障性住房為基礎、以商品住房為主導、以市場租賃為補充的市場配置和政府保障相結(jié)合的住房供應體系。優(yōu)化商品住房供應結(jié)構(gòu)，增加中低價位、中小套型住房的有效供應，積極培育二手房和租賃市場。深入開展住房保障體系建設試點示范，創(chuàng)新住房保障方式，增加住房保障覆蓋面，健全管理服務網(wǎng)絡，完善準入退出機制，提高住房保障工作水平。
（十八）完善惠及全民的社會保障體系。以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，加強社會保障體系建設，實現(xiàn)人人享有的目標。逐步建立社會保障綜合管理體制，全面加強社會保險、社會救助、社會福利制度的整體設計和有機銜接。加強城鄉(xiāng)各項養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度的整合和銜接，暢通參保人員雙向流動的制度轉(zhuǎn)換通道。加強靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工社會保險擴面工作，大力實施愛心助保工程，推進困難人員參加社會保險，消除制度覆蓋盲點。科學合理確定各項保障待遇水平，建立與城鄉(xiāng)居民收入水平、社會平均工資水平和物價水平相聯(lián)系的動態(tài)調(diào)整機制。
七、提高組織程度，完善城鎮(zhèn)化工作推進機制
（十九）切實加強組織領導。推進城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強。各地、各有關部門要加大組織領導和統(tǒng)籌推進力度，強化分類指導和實績考核，著力完善配套措施，及時研究解決遇到的困難和問題。省建立推進城鎮(zhèn)化工作聯(lián)席會議制度，各地要根據(jù)實際，建立健全統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化的工作機構(gòu)，形成工作合力。加強城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)籌規(guī)劃、建設資金統(tǒng)籌安排、重大項目統(tǒng)籌推進，有效協(xié)調(diào)各方力量，為提高基本公共服務均等化水平、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化奠定堅實基礎。
（二十）推進工作方式創(chuàng)新。加強城鎮(zhèn)化進程的研究分析，定期發(fā)布城鎮(zhèn)化發(fā)展報告，科學評價城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和推進質(zhì)量。建立健全城鎮(zhèn)化推進信息系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測城鎮(zhèn)規(guī)劃建設情況，形成快速反應和綜合調(diào)控機制。強化標準體系建設和標準控制，制定出臺示范鎮(zhèn)綜合規(guī)劃建設標準、規(guī)劃布點村莊基本公共服務配置標準、特色鎮(zhèn)規(guī)劃建設設計導則、鄉(xiāng)村規(guī)劃編制辦法等，引導城鄉(xiāng)科學有序發(fā)展。建立人才激勵機制，發(fā)揮科技鎮(zhèn)長團及其他專業(yè)技術人員在推進城鎮(zhèn)化工作中的重要作用。重視開展各級領導干部教育培訓，開闊視野，拓展思路，提高推進城鎮(zhèn)化工作的能力和水平。
各地、各有關部門要結(jié)合實際，研究制定具體實施意見并抓好工作落實，務求取得實效。