蘇政辦發〔2017〕73號
各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
為加快推進重點地區綠色轉型發展，更大力度保護優質自然資源，根據《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于印發“兩減六治三提升”專項行動方案的通知》（蘇發〔2016〕47號）要求，現就建設生態保護引領區和生態保護特區制定本指導意見。
一、工作目標
以縣級行政區域為單元開展生態保護引領區建設，培育一批生態保護特色典型，推動建設地區空間開發格局不斷優化、經濟結構綠色轉型、環保基礎設施完善、環境質量持續改善、城鄉環境更加宜居、環保理念深入人心，探索生態稟賦優越地區生態文明建設新模式，引領更多地區走上經濟發展和生態保護相輔相成、相得益彰的新路子。到2020年，生態保護引領區綠色發展水平顯著提升，資源能源利用效率顯著提高，主要污染物排放強度顯著下降，PM2.5年均濃度、空氣質量優良天數比例、地表水省考以上斷面優III類比例和重點水功能區達標率、土壤環境質量、生態環境狀況指數（EI）、建設用地地均GDP產出、單位GDP污染物排放強度等指標在全省保持領先或改善幅度位居前列，率先形成一批可復制、可推廣的生態文明改革成果。
通過生態保護特區建設，優化自然保護區管理體制，創新運行機制，突出江蘇自然資源稟賦特色，構建統一登記、統一規劃、統一保護、統一監管的自然資源一體化管理模式，強化治理修復、提升科研水平、營造綠色民生、塑造國際影響，實現自然資源保值增值，打造蘇北腹地及沿海地區重要的區域性生態屏障。到2020年，生態保護特區生態環境狀況進一步改善，生態系統完整性有效維持，生物多樣性水平進一步提升，重點保護物種種群數量保持穩定，土地開發強度得到嚴格控制。
二、基本原則
堅持生態優先。將生態保護和環境治理作為優先任務，統籌推進山水林田湖保護與修復，切實維護生態系統完整性、穩定性，逐步提升生態環境質量和生物多樣性保護水平。
堅持綠色發展。牢固確立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持在保護中發展，在發展中保護，推動形成區域特色的綠色生產生活方式，堅決摒棄犧牲環境換取增長的現象。
堅持一區一策。根據不同地區自然資源稟賦、經濟社會發展、生態環境保護等實際情況，分別制定具有針對性的建設方案，實行“一區一策”，對生態保護引領區和生態保護特區建設實施分類管理，形成多元化、特色化的典型示范效應。
堅持合力共建。各級政府要把生態保護引領區和生態保護特區建設作為全面提升區域生態文明水平的重要載體，深化改革創新，充分發揮主導作用。省有關部門要加強政策支持和業務指導，形成協同推進機制。積極推動公眾參與，提升生態環保意識，形成生態保護強大合力。
三、主要任務
（一）積極推進生態保護引領區建設。
1．優化整體生態保護格局。圍繞全省生態保護總體布局，率先引領示范，推進太湖生態保護圈、長江生態安全帶、蘇北蘇中生態保護網建設。開展多規合一，探索編制空間規劃，科學布局城鎮、農業、生態空間，控制開發強度。劃定并嚴守生態紅線，逐步擴大生態紅線區域面積占比。嚴守耕地紅線，完善耕地補償激勵機制。率先劃定并嚴守城鎮開發邊界紅線。區域生態用地保護程度、生態系統恢復程度、綠化水平和本地物種受保護程度走在全省前列。
2．建立特色綠色產業體系。以綠色發展理念推動供給側結構性改革，引領區產業綠色化水平要明顯高于其他地區。積極發展“互聯網+”“旅游+”，率先把生態資源轉化為富民優勢。嚴格能評環評，全面淘汰低端低效產能，堅決關停高耗能、高排放污染企業，轄區內化工、電鍍、印染等高污染企業數量、排放總量大幅削減。實施嚴于國家和省的產業政策和環保標準，率先建立產業引進類別“白名單”制度。合理布局生態友好的戰略新興產業，不斷提升技術裝備水平和污染治理水平。太湖一級保護區內引領區2018年底前力爭率先建成“無化區”，沿江重點規劃區域、京杭大運河（南水北調東線）和通榆河清水通道沿岸兩側1公里范圍內引領區2020年前所有化工企業完成關停并轉。實施最嚴格的能源資源節約集約利用制度。引領區建成節水型社會示范區，引領區內所有省級以上開發區建成生態工業園區。率先培育創建一批以綠色產業為主導的特色小鎮。
3．切實推進環境質量改善。實施最嚴格的環境保護制度，堅定不移向污染宣戰，扎實推進大氣、水、土壤污染防治行動計劃，有效解決PM2.5超標等復合型大氣污染問題，率先全面消除劣Ⅴ類水體，率先啟動土壤狀況調查和污染修復，率先實現危險廢物安全處置利用，確保區域生態環境質量或改善幅度明顯高于其他地區。大力開展太湖、生活垃圾、黑臭水體、畜禽養殖、揮發性有機物、環境隱患等治理，確保高標準完成省下達的生態保護和環境治理任務。太湖流域生態保護引領區率先將一級保護區劃為畜禽養殖禁養區，并完成關停搬遷任務。
4．著力打造美麗宜居家園。注重統籌發展，同步推進城鄉生態文明建設。把生態元素體現到城市規劃建設中，保護修復城市周圍自然山水格局及形態，不搞大樹進城、開山造地、填湖填海，讓城市回歸自然。優化鎮村布局規劃，農村要避免大拆大建、千村一面，盡可能留下更多田園風光和鄉韻。扎實推進新一輪城鄉環境綜合整治，加強環境基礎設施建設，確保城鎮及農村生活污水處理、垃圾等固體廢物收運處置基礎設施全面覆蓋，在確保穩定運行基礎上，逐步提高排放標準。探索綠色低碳城鎮發展模式，努力打造一批美麗鄉村。
5．積極培育綠色生活方式。加強生態文明宣傳教育，率先實施生態文明行為規范，把生態文明知識納入國民教育體系、黨政領導干部培訓內容，切實增強全民節約意識、環境意識、生態意識，牢固樹立生態文明理念。推廣綠色采購，完善激勵購買綠色產品的政策措施和服務體系。深入貫徹《江蘇省綠色建筑發展條例》，城鎮新建民用建筑全面按照一星級以上綠色建筑標準設計建造。倡導綠色出行，推動新能源和清潔燃料車輛在公共領域的示范應用，優先考慮和加快發展綠色交通基礎設施和慢行系統。大力開展生態示范創建，率先建成國家生態文明示范縣（市、區）探索以社會共治促進環境良治的新模式。
6．健全生態保護制度體系。制定本地區綠色發展指標體系，建立綠色評價制度。建立資源環境承載能力監測預警機制，對不同功能定位的鄉鎮（街道）實行差別化考核政策。嚴格落實自然資源資產產權制度和用途管護制度。加快環境污染治理市場的全面開放，推行第三方治理。完善生態補償機制，開展多種形式的生態補償。完善政績考核和責任追究制度，生態文明建設占黨政實績考核比例不低于30%。實行自然資源離任審計制度。支持有條件的引領區建設國家和省級重點生態功能區。
（二）積極推進生態保護特區建設。
1．創新推進資源統一管理。完善管理體制，在現有自然保護區管理機構基礎上，整合相關行政管理力量，組建生態保護特區管理委員會，實施財政單獨核算，統一管理特區范圍內相關自然資源，統一規劃特區生態治理、修復與建設，統一管理各類資源開發利用活動。建立涵蓋環保、國土、水利、林業、海洋與漁業、治安等要素的綜合執法隊伍，建立覆蓋全區、裝備精良、技術過硬的監測科研隊伍。在國家級自然保護區行業管理和業務指導關系不變的前提下，自然保護區涉及的相關鎮、村范圍內的自然資源管理、生態治理、綜合執法等權限可以交由特區管理委員會統一行使。優化行政區劃，在確保自然保護區范圍不減少的原則下，對跨自然保護區邊界的鎮、村，可根據需要，遵照行政區劃管理有關規定實施統一管理。強化協同保障，特區內現有企業按原隸屬關系和渠道進行管理。周邊相關縣（市、區）積極協助特區處理文教、衛生、計生、民政及社會保障等事務，推進建立更加穩定和諧的社區關系。
2．嚴格實施正面清單制度。實施“正面清單”管理，核心區、緩沖區嚴格執行禁止性準入政策，除必要的治理修復活動，嚴禁開發建設行為。在實驗區實施“正面清單”管理，除生態農業、生態旅游等產業和必要的交通、水利、電力、供水、供氣、污水處理等基礎設施，禁止其他一切形式的開發建設行為。推進污染有序退出，對特區內原有開發建設項目進行全面清查評估，對違規開發建設項目立即停產關閉；對手續齊備但對生態影響較為嚴重的建設項目，限期停產關閉；對手續齊備且生態影響受控的建設項目，嚴禁擴大生產規模。
3．不斷強化生態修復治理。實施棲息地恢復工程，綜合運用退漁還濕、植被修復、人工補飼、人工濕地、生態塑造、禁航限航等措施，為珍稀物種越冬、繁育創造良好環境。實施清流補濕工程，針對沿海灘涂，強化區內外水系溝通及區內重點區域溝渠疏浚，減緩灘涂旱化。針對河湖濕地，強化周邊地區污水處理設施建設運行，強化入湖河道整治，嚴控工業污染排放，減少污染輸入。實施外來物種防治工程，嚴控人工引種，恢復水文過程，控制互花米草蔓延，促進堿蓬等本地植被恢復。實施封禁保護工程，結合自然保護區管理規范要求，結合水陸域特色，開展勘界、立標及隔離帶建設。
4．著力打造開放科研平臺。完善定期科考制度，全面開展自然資源核查和科學考查，持續開展生態觀測，動態掌握生態家底。建立開放科研平臺，圍繞特色生態系統和物種資源，集聚國內外優勢科研團隊進駐，加強珍稀物種保護研究。完善國際合作網絡，廣泛參與國際濕地組織、東亞－澳大利亞鳥類遷徙網絡、東北亞鶴類保護網絡等組織的保護行動，逐步擴大國際影響。
5．統籌兼顧生態產業轉型。在污染有序退出的同時，充分考慮現有區內居民生產方式和生活保障需求，積極推進農業產業升級，發展生態農業。充分利用特有自然資源秉賦，合理布局、適度發展生態旅游，擴大生態保護特區知名度和影響力，同時改善區內居民就業結構。條件成熟時，逐步引導生態移民，降低人類活動影響。
四、組織實施
（一）加強組織領導。地方政府是建設生態保護引領區和生態保護特區的責任主體，有關地方要抓緊制定建設方案，細化目標措施和時間進度，建立和完善組織機構，有序推進重點任務落地實施。省發展改革、財政、編制、民政、國土資源、環保、農業、水利、住房城鄉建設、林業等部門要加強對生態保護引領區、生態保護特區建設的政策支持和業務指導。
（二）強化政策支持。省級生態補償轉移支付資金、污染物排放統籌資金省級集中部分重點向兩區傾斜；省級現有經濟發展、環境保護、城鄉建設、水利交通、農業農村、太湖治理等專項資金對“兩區”相關項目予以重點支持。針對相關市、縣（市、區）的經濟考核指標，充分考慮“兩區”建設的要求，合理調整和平衡。涉及生態保護特區建設的相關市、縣，土地指標計算、分配口徑保持不變。
（三）優化評估考核。對生態保護引領區實施生態優先的差異化考核，增加生態環境保護內容考核權重。對生態保護特區重點考核生態保護指標。相關地方政府定期將“兩區”建設進展上報省政府。定期對“兩區”生態環境質量、重點任務實施情況開展評估、考核；定期開展督查檢查，評估、考核、督查結果報省委、省政府，抄送相關設區市市委、市政府，并向社會公布。考核結果納入當地領導干部考核評價體系，作為干部選拔任用的重要依據。對環境污染、生態破壞問題突出的，嚴格追究責任。
（四）分步落地實施。2017年，在太湖上游宜興、武進開展生態保護引領區建設試點，在逐步完善試點的基礎上，建設范圍逐步擴大到其他條件成熟的縣級地區。依托鹽城濕地珍禽國家級自然保護區、泗洪洪澤湖濕地國家級自然保護區啟動生態保護特區建設，除公益性、民生類項目，暫停新增生產類開發建設活動立項審批。大豐麋鹿國家級自然保護區管理體制保持不變，管理要求可參照生態保護特區執行。相關地方“兩區”建設方案按有關程序報省政府備案。
江蘇省人民政府辦公廳
2017年5月15日