城市地下空間開發利用的指導意見
蘇政辦發〔2020〕58號
各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
為科學合理開發利用城市地下空間資源，促進土地節約集約利用，提升城市綜合承載能力，經省人民政府同意，現就進一步加強我省城市地下空間開發利用工作提出如下指導意見。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，立足我省發展實際，以促進國土空間資源高效利用為目標，堅持統一規劃、合理開發，堅持因地制宜、分類引導，堅持公共優先、綜合利用，堅持政府引導、社會參與，加強城市地下空間科學利用、復合利用，逐步建立健全地下空間開發利用各項管理制度，充分發揮地下空間在拓展城市發展空間、增強城市綜合承載能力、保障基礎設施運行等方面的重要作用，為加快建設“強富美高”新江蘇提供空間支撐和要素保障。
二、充分發揮規劃統籌引領作用
（一）開展城市地下空間資源調查評價。
各地自然資源部門要結合規劃編制、用地管理、工程建設、監測監管等需要，有序開展地下空間開發利用狀況調查，查清現有地下建（構）筑物位置、范圍、用途、權屬、建造時間等基本信息。加強城市地質調查，查明城市地下資源和地質環境基本情況，加強地質災害風險防控，健全地質資料統一匯交和管理制度，為地下空間規劃、建設和管理提供決策依據。
（二）科學編制城市地下空間開發利用規劃。
開發利用地下空間，應當符合國土空間規劃要求。各地尤其是大中城市自然資源主管部門要會同人防等有關部門，依據國土空間總體規劃，因地制宜編制完善城市地下空間開發利用專項規劃，合理確定開發利用目標與戰略，統籌安排各類地下設施和項目布局。城市中心區、交通樞紐、地鐵站點周邊等重點地區，要加強地上地下一體化綜合規劃，高效整合利用地下空間資源。詳細規劃要落實專項規劃相關要求，明確具體地塊的地下空間規劃管控要求。編制地下空間相關規劃，應當做好與人防、交通、市政、水利、應急等規劃的協調銜接。
（三）加強城市地下空間復合利用。
地下空間要實現分層規劃和利用，優先安排供水、排水、燃氣、供電等市政基礎設施以及交通、人防、綜合防災等公共服務和公益性設施，緊密結合軌道交通、新區開發、舊城改造和基礎設施建設等重點工作開展。充分發揮城市軌道交通對地下空間開發的帶動和促進作用，加強站點地區的地上地下空間規劃整合，促進“立體樞紐”建設和土地綜合開發。停車是城市地下空間的重要用途，各地要以加強地下停車設施建設為重要抓手，多措并舉加強城市停車治理，提高城市道路通行能力，著力改善步行、自行車出行環境。鼓勵結合廣場、學校操場、公交場站等公共設施建設地下公共停車場，推動地上地下空間復合利用。
三、建立健全城市地下空間權屬管理制度
（一）規范城市地下空間建設用地使用權管理。
開發利用城市地下空間，應當依法取得地下空間建設用地使用權。各地可依據國土空間規劃設立地下空間建設用地使用權，并納入土地有償使用合同或劃撥決定書。新設立地下空間建設用地使用權，不得損害已經設立的用益物權。因公共利益征收、征用地下建（構）筑物和設施，或者提前收回地下空間建設用地使用權的，應當依法給予公平合理補償。
（二）完善城市地下空間建設用地使用權有償使用制度。
地下空間建設用地使用權劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）等，均參照地表建設用地使用權資產配置相關規定執行。以劃撥方式設立地下空間建設用地使用權的，應符合國家、省劃撥用地目錄的有關規定。規劃用途為經營性的地下空間建設用地，以及其他同一用地有兩個及以上意向使用者的，依法采取招標、拍賣、掛牌公開競價方式出讓使用權。鼓勵參照基準地價、標定地價和開發建設社會平均成本，探索建立分層設立地下空間建設用地使用權的公示價格體系。依法取得的地下空間建設用地使用權，在符合相關法律法規及規定的前提下，可依法轉讓、出租和抵押。
（三）規范城市地下空間登記和權屬管理。
地下空間所涉建設用地使用權、建（構）筑物所有權、地役權、抵押權以及其他不動產權利可依法辦理不動產登記。結建項目的地下建（構）筑物，可與其地表建設用地使用權一并辦理登記。單建項目的地下建（構）筑物，可由建設單位申請單獨辦理登記。非人防設施的地下車庫（位）和地下商業、倉儲、交通、綜合管廊等經依法批準建設的地下建（構）筑物，按照批準的范圍可申請辦理登記，登記后可依法轉讓、出租和抵押。
四、規范城市地下空間建設項目規劃建設管理
（一）加強城市地下空間建設項目規劃管理。
開發利用地下空間，應當符合土地有償使用合同或劃撥決定書約定，依法辦理規劃和建設審批手續。任何單位和個人不得擅自開挖建筑底層地面，不得改變經規劃審批確定的地下空間使用功能、層數和面積；確需改變的，在確保安全的情況下，應當經自然資源主管部門審批。不符合詳細規劃的，自然資源主管部門不予批準。
（二）促進城市地下空間建設互聯互通。
鼓勵豎向分層立體綜合開發和橫向空間連通開發，提高地下空間整體利用效率。項目建設涉及地下連通工程的，地下空間建設用地使用權人和建設單位應當依法履行地下連通義務，并確保連通工程符合相關規劃和規定要求。先建單位應當預留地下連通工程接口，后建單位應當負責履行后續地下工程連通義務。鼓勵相鄰地塊的地下空間采取整體規劃、統一建設、系統運營的方式，實現地下空間資源的優化配置和高效利用。
（三）推動人防工程建設與地下空間開發融合發展。
充分發揮人防部門特點，合力推動地下空間開發利用?？茖W編制人防工程建設規劃，合理布局人防工程，切實提高人防工程綜合利用效率。制定出臺加強人防工程平戰結合、產權管理和維護使用等相關政策，著力破解人防工程產權不清、使用不便、收益不明等問題。進一步明確新建民用建筑配建人防工程（防空地下室）的具體要求，著力簡化審批手續。規范人防工程易地建設費的收取和使用，將其重點用于老舊小區地下公共停車場、地鐵綜合換乘中心、地下連通設施以及重點地下空間設施等公益性和民生人防工程項目建設。
五、完善城市地下空間開發利用管理
（一）加強城市地下空間的安全使用和監管。
加強地下空間安全使用管理，地下空間不得設置居住、養老、幼教、醫療病房、物業服務用房等功能。地下商業、交通、管線、輸油（氣）管道、危險品倉庫等地下空間利用，必須重視公共安全和環境安全，相應行業主管部門應做好安全監管。按照“誰投資、誰受益、誰維護”的原則，地下空間使用權人作為安全使用的責任主體，應當按照有關規定建立健全安全管理隊伍和責任制度，做好地下空間及設施的日常管理、維護和更新，未經批準不得擅自改變地下空間使用功能。
（二）健全城市地下空間信息化支撐。
以業務融合、信息共享為導向，加強自然資源、不動產登記、地下管線等已有信息化成果整合，統籌建設城市地下空間管理信息系統，積極推進“二三維一體”的信息化管理模式。建立健全地下空間數據信息查詢平臺和更新機制，實現地下空間地質調查、規劃審批、土地供應、確權登記、市場交易、安全監管等數據資料共享和系統互聯互通。除涉及國家安全和軍事設施保護外，相關部門擁有、取得的地下空間信息，應當及時匯交至城市地下空間信息管理系統。
六、切實加強組織保障
（一）健全完善政策措施。
省自然資源廳、住房城鄉建設廳、發展改革委、交通運輸廳、水利廳、應急廳、人防辦等有關部門要加強協調配合，加快相關地方性法規、規范標準的制定和修訂，建立健全地下空間規劃、利用、建設和管理等相關制度和政策措施。各地要從自身實際出發，出臺鼓勵促進地下空間開發利用的政策措施和相關配套細則，積極吸引社會資本參與各類地下空間開發建設。
（二）全面落實主體責任。
各市、縣（市、區）人民政府是地下空間開發利用工作的責任主體，要建立健全相應的工作機制，制定具體工作計劃，分解具體工作任務，抓好各項工作落實。有條件的城市可以率先開展地方性立法試點工作，全面探索地下空間開發利用機制創新，建立健全地下空間有償使用、權屬登記和產權交易制度。
江蘇省人民政府辦公廳
2020年7月22日
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