轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見
蘇政辦發〔2020〕56號
各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
為貫徹落實《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號），深入推進土地優化配置和資源節約集約利用，服務全省經濟社會高質量發展，經省人民政府同意，現就我省完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，深化“放管服”改革，強化合同意識，完善要素市場化配置體制機制，健全要素市場體系，以建立健全城鄉統一的建設用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為重點，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產統一登記為基礎，與國土空間規劃及相關產業規劃相銜接，建立健全產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，形成一、二級市場協調發展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場體系，為促進江蘇經濟社會高質量發展提供優質服務和保障。
（二）適用范圍。建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設用地使用權，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。建設用地使用權交易應當遵守《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》，涉及到房地產交易的，同時應當遵守《中華人民共和國城市房地產管理法》《城市房地產開發經營管理條例》等法律法規規定，辦理相關手續。已依法入市的農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押，可參照本意見執行。
二、完善轉讓規則，促進要素流通
（三）明確轉讓形式。各類導致建設用地使用權轉移的行為均作為建設用地使用權轉讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式導致建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉移的，地上建筑物、其他附著物所有權應一并轉移。
（四）明晰轉讓的必要條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，需經依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，保留劃撥方式，辦理不動產轉移登記；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下，由受讓人依法依規補繳土地出讓價款。以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規規定和出讓合同約定的前提下，充分保障交易自由，原出讓合同對轉讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資或入股方式取得的建設用地使用權再轉讓，參照以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓有關規定，不再報原批準機關批準，但應辦理建設用地使用權變更登記；轉讓后，可保留作價出資或入股方式，或直接變更為出讓方式。土地轉讓后，出讓合同載明的權利義務隨之轉移，受讓人應依法履約。
下列情形之一的，不得轉讓：1．權屬有爭議的；2．未取得不動產權證書或無法提供其他權屬證明材料的；3．司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限制建設用地使用權及地上建筑物、其他附著物所有權的；4．共有土地使用權及地上建筑物、其他附著物所有權，未依法經其他共有人同意的；5．未達到法定土地開發要求的；6．法律、行政法規禁止轉讓的其他情形。
（五）完善土地分割轉讓政策。建設用地使用權分割轉讓應符合規劃、出讓合同約定或劃撥決定書規定，分割轉讓部分應具備獨立分宗條件，涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關權利義務。擬分割宗地已預售或存在多個權利主體的，應取得相關權利人同意，不得損害相關權利人合法權益。未完成開發建設的，不改變原出讓合同約定或劃撥決定書規定，且按照批準的規劃方案滿足獨立分宗條件的，可分割轉讓，轉讓時應明確交易雙方各自用地范圍內的土地用途和建筑規模等內容，作為建設用地規劃審批和規劃核實的依據。
（六）完善土地合并轉讓政策。宗地合并轉讓后，用途符合《劃撥用地目錄》的，可選擇保留劃撥方式。土地合并轉讓涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關權利義務。多宗地合并轉讓時，涉及劃撥、出讓、作價出資或入股等多種土地使用權類型的，原則上統一辦理為出讓，其中的劃撥土地需按土地市場價格補繳土地出讓價款。
（七）實施差別化稅收政策。各地要結合實際，在地方權限內完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，建立“以地控稅、以稅節地”長效機制，引導土地使用權人提高土地利用效率和效益。依法落實減稅降費政策，降低交易成本，依據國家有關規定對我省增值稅小規模納稅人，按照稅額的50%減征城鎮土地使用稅。
三、完善出租管理，建立申報制度
（八）規范以有償方式取得的建設用地使用權出租管理。以出讓、租賃、作價出資或入股等有償方式取得的建設用地使用權出租或轉租的，不得違反法律法規和有償使用合同的相關約定。國有建設用地使用權在租賃期內，因買賣、贈與或繼承等原因發生土地使用權轉移的，原租賃合同對承租人和新土地使用權人繼續有效。以租賃方式取得的國有建設用地使用權轉租的，應征得原出租人同意。承租人未經原出租人同意轉租的，出租人可以解除合同。全部或部分國有建設用地使用權出租后，有償使用合同載明的權利、義務仍由原建設用地使用權人承擔。涉及全部或部分國有建設用地使用權出租的，相關公共配套設施建設和使用應在合同中明確有關權利義務。
（九）規范劃撥建設用地使用權出租管理。以劃撥方式取得的建設用地使用權出租的，應按照有關規定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長期出租，或部分用于出租且可分割的，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續。建立劃撥建設用地使用權出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。要加快制定劃撥建設用地使用權出租收益金繳納管理辦法，規范申報繳納工作，維護土地所有權人權益，防止國有資產流失。
四、完善抵押機制，保障合法權益
（十）明確抵押條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權可以依法依規設定抵押權，劃撥土地抵押權實現時應優先繳納土地出讓收入。以出讓、作價出資或入股等方式取得的建設用地使用權可以設定抵押權。以租賃方式取得的建設用地使用權，承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，根據租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押。建設用地使用權分割抵押須按照批準的規劃方案進行分割，分割抵押地塊應具備獨立分宗條件。出讓合同另有約定的從其約定。
（十一）放寬對抵押人的限制。自然人、企業均可作為抵押權人申請以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權辦理不動產抵押相關手續，涉及企業之間債權債務合同的須符合有關法律法規的規定。土地連同地上建筑物、其他附著物在抵押物價值范圍內可以設定多個抵押權人，同時設定多個抵押權人時，應在抵押合同和不動產登記簿中載明抵押權順位。
（十二）保障抵押權能。營利性的養老、醫療、教育等社會領域企業可將有償取得的建設用地使用權、設施抵押融資。各地要進一步完善抵押權實現后保障原有經營活動持續穩定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。建設用地使用權、建筑物和其他土地附著物、正在建造的建筑物可以申請辦理不動產抵押權登記。以建設用地使用權以及全部或者部分在建建筑物設定抵押的，應當一并申請建設用地使用權以及在建建筑物抵押權的首次登記。探索建立建設用地使用權抵押風險提示機制和抵押資金監管機制，防控市場風險。
五、健全服務體系，提升治理能力
（十三）建設土地二級市場交易平臺。各地要按照信息共享、互聯互通的要求，建設市場交易平臺，發布工作指引，匯集市場信息，接受交易委托，提供交易鑒證和咨詢服務，營造良好的交易環境。落實“放管服”改革要求，健全市場運行機制，大力發展“互聯網+政務服務”，推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”，精簡證明材料，壓縮辦理時間，提高辦事效率和服務能力。培育和規范土地二級市場中介服務，建立代理機制，發揮橋梁作用，為交易提供咨詢、估價、經紀等服務，加強中介機構指導監管，促進高效服務誠信經營。
（十四）規范交易行為。各地要研究制定土地二級市場具體辦法，按照“信息發布—達成意向—簽訂合同—交易監管”的流程，對交易申請、發布信息、辦理交易、繳納價款、稅費征收、不動產登記等程序作出具體規定，制定規范文書，引導規范交易。交易雙方可委托土地二級市場交易平臺公開交易，也可自行協商交易，達成一致后訂立合同，依法申報交易價格。申報價格比標定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優先購買權。土地轉讓涉及房地產開發的相關資金來源應符合房地產開發企業購地和融資的相關規定。
（十五）強化市場監測監管。各地要建立土地二級市場動態監測制度，建立信息系統，完善交易公告、結果公示、預警提示等功能，掌握市場動態，及時分析研判。建立公示地價體系，定期更新發布基準地價和標定地價，完善價格形成、監測、監督機制。強化一、二級市場聯動，加強土地投放總量、結構、時序等的銜接，適時運用財稅、金融等手段，加強市場整體調控，維護市場平穩運行。
（十六）完善資源配置方式。以產業政策為導向，加大城鎮低效用地再開發力度，盤活利用低效和閑置土地，形成土地要素從低質低效領域向優質高效領域流動機制，促進產業轉型升級和城市更新。鼓勵引導園區存量土地發展生產性服務業，完善產業鏈和配套設施建設，支持新產業新業態發展。鼓勵各地探索政策措施，把大片區統籌改造和跨片區組合改造與城鎮低效用地再開發項目相結合，老舊小區“15分鐘生活圈”內城鎮低效用地再開發整理騰退出的土地，優先用于建設社區醫療、衛生、養老、教育等服務設施，完善城市和社區功能，提升城市宜居性。
（十七）加強信息互聯共享。積極推進交易與不動產登記、稅務、金融、涉及建設用地使用權轉移的司法處置、資產處置等數據信息匯集和共享。各地要結合實際，制定土地市場信用評價規則和約束措施，加強對交易各方的信用監管，對失信責任主體實施聯合懲戒，推進土地市場信用體系共建共治共享。強化監督問責，對違反土地二級市場相關規定的地方政府和有關部門、單位以及責任人員嚴格實行責任追究。
六、保障措施
（十八）明確職責分工。省自然資源廳要會同省財政廳、省住房城鄉建設廳、省國資委、省稅務局、省市場監管局、省地方金融監管局、人民銀行南京分行等有關部門，加強指導和協調，強化任務督促落實。各地要落實政府主體責任，建立多部門參加的聯動機制，明確職責分工，壓實工作責任，完善配套制度，強化保障，有序推進二級市場建設。
（十九）健全協作機制。健全聯動執行機制，司法處置土地進入土地二級市場交易平臺交易，自然資源主管部門應當根據司法機關工作需要提供所涉不動產的權利狀況、原出讓合同約定的權利義務情況。加強涉地資產處置工作銜接，國有資產處置時涉及劃撥建設用地使用權轉移的，應征求當地自然資源主管部門意見，并將宗地有關情況如實告知當事人。加強對涉地股權轉讓的聯合監管，建立信息征詢、反饋和共享機制。
（二十）強化創新導向。各地各有關部門要進一步解放思想，堅持問題導向、目標導向、結果導向，加強探索研究，完善體制機制，爭當創新先鋒，形成政策合力。要契合市場需求，回應社會關切，及時準確發布市場信息和政策解讀，形成良好輿論環境，提升市場主體和全社會依法規范、節約集約用地的意識。
江蘇省人民政府辦公廳
2020年7月17日
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